By: Ådne Cappelen & Knut Einar Rosendahl

Under finanskrisens mest akutte fase for tre år siden stupte råoljeprisene til under 50 dollar per fat. Nå er prisen rundt 110 dollar til tross for en ny økonomisk nedgang i OECD-området og svak vekst i verdensøkonomien. En av flere faktorer som kan forklare denne utviklingen er den politiske utviklingen i MENA-landene. Særlig bortfallet av oljeproduksjon i Libya var viktig siden landet normalt er en betydelig nettoeksportør av råolje. Produksjonsfallet i Libya ble riktignok motvirket av at andre OPEC-land – særlig Saudi Arabia – økte sin produksjon. Men den politiske utviklingen i mange arabiske land siden høsten 2010 har gjort at aktører i oljemarkedet er mer bekymret for usikkerheten i leveransene av råolje enn tidligere. Det gjør at dagens råoljepris inneholder en slags risikopremie. Denne premien vil normalt avta gradvis hvis den overhodet gjør det, og i så fall vil det skje som følge av en normalisering av politiske forhold i MENA-landene. Skulle derimot flere av landene ende opp med stammefeider fordi nasjonalstatene er svake og ikke har høy legitimitet i befolkningen, vil antakelig en slik politisk risikopremie kunne vare lenge.

Det er vanskelig å spå om den politiske utviklingen i MENA-landene og situasjonen er langt fra avklart. Det er imidlertid grunn til å reflektere litt over hva som kan bli utviklingen i oljemarkedet dersom mange MENA-land skulle lykkes med en demokratisk utvikling framover. Ifølge IEAs ferske World Energy Outlook er det ventet at MENA-landenes vekst i oljeproduksjonen fram mot 2035 vil utgjøre over 90% av den globale produksjonsveksten. Her skal vi først og fremst diskutere hvordan OPEC kan tenkes å bli påvirket. Man kan spørre seg om et OPEC bestående i større grad av demokratiske regimer vil ha større samhold enn et OPEC bestående av udemokratiske regimer med svak legitimitet i befolkningen.

Før vi forsøker å si noe om dette, bør vi minne om at mange har spådd OPECs endelikt tidligere. Nobelprisvinner i økonomi Milton Friedman mente allerede på 1970-tallet at OPEC ville gå i oppløsning fordi karteller ikke er økonomisk bærekraftige. Fra midt på 1980-tallet da Saudi-Arabia la om sin produksjonspolitikk og til langt ut på 1990-tallet var det mange som mente at OPECs samhold var i ferd med å forsvinne og at oljeprisene ville forbli lave. 2000-tallet har gjort slike spekulasjoner til skamme. Samholdet i OPECs kjerne, som omfatter arabiske land pluss Iran, kan lettere forstås når man tar i betraktning at både de autokratiske statslederne og befolkningen oppfatter seg som del av en større politisk og kulturell enhet hvor tradisjonell nasjonalstatlig lojalitet kommer i bakre rekke. Som en saudisk økonom i utviklingsdepartementet sa til oss en gang; først muslim, så araber, dernest saudier. De færreste nordmenn ville nok ha sagt; først kristen, så europeer, dernest norsk. Det er vanskelig å se for seg at noen medlemmer av OPECs kjerne (typisk Kuwait og Saudi-Arabia) kan sette i gang med en ”egoistisk” nasjonalstatlig oljepolitikk uten at det ville få betydelige politiske følger. Det gjelder både i forholdet til andre arabiske land og i forhold til egen befolkning som ikke føler spesiell lojalitet til et lederskap som lever høyt på strå i forhold til den jevne araber. En ren nasjonal strategi vil nødvendigvis måtte gå på bekostning av andre OPEC-medlemmer som ikke kan ekspandere sin produksjon og dermed vil kunne komme i alvorlige økonomiske problemer.

Høy befolkningsvekst og fallende levestandard har lenge preget mange MENA-land og gitt grobunn for politisk misnøye. I land med store oljeinntekter har man kunnet dempe denne misnøyen med sjenerøse ytelser fra staten uten å måtte ilegge skatter. Forutsetningen har vært at oljeinntektene var store nok, og på 2000-tallet ble de det. Men det er begrenset hvor mye oljeinntektene kan vokse; i noen land av ressursgrunner, i andre land fordi etterspørselen på verdensmarkedet kan falle. Uten et system hvor offentlige ytelser som utdanning og sosiale tjenester kan øke i takt med befolkningsveksten, fordi man verken kan beskatte innbyggerne eller øke oljeinntektene, får man problemer og potensiell ustabilitet.

Med en demokratisk utvikling og folkelig representasjon i styrende organer, er det mulig å skattefinansiere deler av offentlig sektor i OPEC-landene. I EU er statsgjelden høy, skattene for lave i forhold til dagens utgifter og det demokratiske styresettet blir utfordret ved at politisk valgte ledere gir seg til fordel for ”teknokrater”. I mange OPEC-land kan man nå tenke seg muligheten for å gå motsatt vei ved å innføre demokrati, øke beskatningen og tilby tjenester som befolkningen etterspør, og som en mer diversifisert økonomisk og politisk utvikling krever. Det betyr at avhengigheten av høye oljeinntekter for å finansiere offentlige utgifter kan bli redusert. Når budsjetthensyn i mindre grad er direkte koblet til høye oljeinntekter, kan det tenkes at samholdet i OPEC i mindre grad blir sårbart for nasjonale solospill. Dette tror vi vil være den mest sannsynlige effekten på kort og mellomlang sikt. En demokratisk utvikling i MENA-landene vil ikke framstå som en utfordring for samholdet i OPEC. På virkelig lang sikt kan man derimot se for seg muligheten for at nasjonalstatene blir viktigere enheter, på bekostning av den religiøse, regionale og etniske enheten i MENA. Da vil noe av ”limet” i OPEC bli svakere og nasjonale hensyn få større vekt enn i dag på bekostning av hensynet til andre land i regionen.