Næringsliv og kulturkollisjon i utmarka

Regjeringen vil rydde i lovverket og legge til rette for næringsvirksomhet og bruk av utmark. Det er vel bra. Men det er kluss i vekslingen mellom en oppdatert plan- og bygningslov og kulturminneloven. Kulturminneloven burde nok også oppdateres.

Tor Arnesen er sivilingeniør og filosof og jobber i Østlandsforskning først og fremst med spørsmål rundt utmarka og fjellområder. (Foto: Fotograf Katrine)
Tor Arnesen er sivilingeniør og filosof og jobber i Østlandsforskning først og fremst med spørsmål rundt utmarka og fjellområder. (Foto: Fotograf Katrine)

Av Tor Arnesen, fjellforsker ved Østlandsforskning

Du visste det sikkert: Utmarka dekker 95 % av Norges landareal. Og utmarka er natur som vi vil ha den; og i dag er om lag 1/5-del vernet for det formålet kun. Men du vet sikkert at utmarka har store ressurser som skal nyttes både til glede og utvikling for samfunnet.  Fra det store som vannkraft, mineralutvinning og skogsdrift, til det små som turliv, jakt og fiske.

Skjønt «det små» er vel det vi tillegger den norske livsformen som en verdi: å kunne bruke utmarka til friluftsliv, til sanking, til jakt og fiske. For utmarka er velvære og folkehelse. Utmarka har verdier som er viktige i bygde-Norge. Utmarka har verdier som byfolk legger betydelige ressurser i å oppsøke og få tilgang til. Enten de investerer penger og tid i en fritidsbolig eller de bruker utmarka til turer og opplegg hvor de leier en base for sine utmarksforehavender.

Utmarka er eid

Du visste det sikkert: Utmarka er eid. Norske bønder og derfor norske bygder – og ikke minst norske fjellbygder – er en stor eiergruppe i den utmarka vi høster vårvelvære i. Dette gir et grunnlag for at for eksempel fjellbygdene kan utvikle tilbud i utmarka, så som husvære for utleie på setervanger, ved fiskevann og så bortetter. Det kan tilbys organisert transport inn og ut av utmarka. Det er bra å gå sjøl, men det er ikke noe mindreverdig i å få fraktet pikk og pakk og kanskje en småunge eller to noen kilometer inn til en utmarksbase du leier for noen dager av bonden i bygda. Det høres vel ut som en vinn-vinn situasjon: Byfolket får luft, naturopplevelser, en fisk eller to. Kort sagt: utmarksvelvære. Bygda får et tilskudd til sin økonomi som en del av det mangesysleriet mange aktører i bondestanden i dag bedriver.

Forvaltningens tanngard

Du visste det nok: Utmarka er forvaltet. Kommunene er gjennom plan- og bygningsloven forvaltningsmyndighet utenfor verneområdene. I verneområdene er det staten og naturmangfoldloven som styrer. En rekke andre forvaltningsaktører og lovverk er også til stede i utmarka. Det offentlige har «mange tenner» å bite fra seg med i utmarka.

Det finnes en underlig feilstilling i «forvaltningens tanngard», om man er opptatt av hvordan bygda skal kunne utvikle næringsvirksomhet i utmarka for å møte den etterspørselen som er omtalt innledningsvis. Se på forholdet mellom plan- og bygningsloven og kulturminneloven – her finner vi en djevel gjemt i detaljene.

I Plan- og bygningsloven er utmarksområder stort sett klassifisert som Landbruks-, Natur-, Frilufts-, samt reindriftsområder (LNFR-områder). Loven opererer med to arealformål her som er av særlig interesse i utmarksbasert bygde- og næringsutvikling. Det er områder der kommuneplanens arealdel tillater spredt bolig-, fritidsbolig- og næringsvirksomhet. Og det finnes områder der det tillates jordbruk, skogbruk og reindrift. Det er, sier departementets egen veiledning (T1490 for de interesserte), viktig at plan- og bygningsloven «er tilstrekkelig nyansert til å kunne fange opp de ulike behovene for styring og tilrettelegging for vern og utvikling.» Ja, for eksempel for en bonde som ønsker å utvikle et utmarkstilbud som en del av sitt mangesysleri.

Planbestemmelser

En reguleringsplan er et detaljert plankart med planbestemmelser. Plan- og bygningsloven deler reguleringsplan i to kategorier: områderegulering og detaljregulering. Områderegulering er ment å være kommunenes planredskap for avklaringer av arealbruken, hvor intensjonen er å fastlegge langsiktige og juridisk bindende rammer og hovedløsninger for større områder. Fint, det trengs for å balansere vern og bruk.

Og nettopp av den grund heter det i departementets egen veiledning at «Områderegulering har egenskaper som gjør den til et viktig planredskap for ulike typer flerbruksplaner knyttet til bruk og vern. Det gjelder f.eks. i seterområder, områder med varierte former for landbruk, gardsturisme og landbruksavledet virksomhet, i randsoner til nasjonalparker og større landskapsvernområder, i bymarker og opparbeidete rekreasjonsområder, i og rundt reiselivsområder og så videre.» Glimrende!  Akkurat hva bonden som skal kalkulere sine investeringer som næringsutvikler har behov for.

Da kan bonden og bygda sammen med kommunen legge rammer for å nytte et større utmarksområde blant annet for spredt næringsutvikling. I praksis kan de regulere hvor de få bygningene som skal leies ut skal lokaliseres, hvor store kan være osv. Det handler om kun mindre og konsentrerte inngrep i et større område, eller for å si det slik: et utmarksprodukt som kan inngå i bygdas mangesysleri. Dette er akkurat hva offentlig forvaltning og private utviklere må finne ut av sammen: hvordan skal vi balansere og gjøre forutsigbart bruken av utmarkseiendommene som bygda rår over.

Problemet

Og problemet? Lov om kulturminner sier at «Ingen må … sette i gang tiltak som er egnet til å skade, ødelegge, grave ut, flytte, forandre, tildekke, skjule eller på annen måte utilbørlig skjemme automatisk fredet kulturminne eller fremkalle fare for at dette kan skje.» Vel og bra – ingen er for motsatsen til dette.

Så det bør være en undersøkelsesplikt, og dette skal tiltakssøker betale. OK.

I 3 ledd heter det så – og her skytes for alle praktiske formål vårt områderegulerte mangesysleri i ryggen: «Bestemmelsene…får tilsvarende anvendelse ved utarbeiding av reguleringsplan».

Ser du djevelen i denne detaljen?  

Bygda og kommunen blir enige om å regulere et større område. Det skal legges til rette for spredt næringsutvikling – typisk istandsetting av gamle setervanger, en ny bygning til på et etablert tun, oppføring av en fiskebu, opparbeiding av slepe og stier, et tak på aktivitetsnivå osv. Men så krever altså kulturminnevernet at grunneier skal betale en full undersøkelse av mulige kulturminner på hele området selv om poenget er fra et areelt synspunkt at det stort sett ikke skal skje noe der; det er jo innholdet i begrepet spredt næringsutvikling. 

Dette har ingen i mangesysleriet råd til, kulturminneundersøkelser er nemlig en kostbar affære. Unødig bør den ikke være. I utmark burde det være tilstrekkelig å kreve kulturminneundersøkelse der det faktisk skal gjøres tiltak innenfor det området som reguleres. Her bør kulturminneloven oppdateres.

Om forfatteren

Tor Arnesen er sivilingeniør og filosof fra NTNU. Arnesens forskning inkluderer studier av utvikling i og forvaltning av utmarksressurser, særlig med vekt på rekreasjon og fritidsboliger og mer generelt på vern og bruk av utmarka. Han er medredaktør i Tidsskriftet UTMARK og medstifter av fjell-forsk-nett, et nettverk som har som formål å styrke forskning på fjellområder og stimulere til en kunnskapsbasert utvikling i fjellregionene. Fjell-forsk-nett har en egen hjemmeside: fjell-forsk-nett.no