Flere utviklingsland har store inntekter fra naturressurser som kan komme folk flest til gode og løfte hele landet. Men historien viser at det slett ikke alltid har fungert sånn.

Tvert imot har naturressurser ofte ført til krig, korrupsjon og store ulikheter der en maktelite eller store bedrifter stikker av med det aller meste av kaka.

Men om vi får mer åpenhet om myndighetenes planer og prioriteringer må det vel gi en mer rettferdig fordeling av pengene, må det ikke? Eller?

Idealet og virkeligheten krasjer

– Åpenhet og ansvarliggjøring av myndighetene er fundamentale konsepter i kampen mot korrupsjon, sier Levon Epremian, som tar doktorgrad ved Institutt for geografi ved NTNU.

Han har undersøkt myndigheters økte åpenhet omkring styresett og forvaltning av naturressurser, med spesiell vekt på Liberia:

– Idealet om åpenhet fungerer omtrent sånn: Myndighetene gjør mer informasjon tilgjengelig for folket. Folket får mer kunnskap om saker som angår dem. Deretter gransker folket denne kunnskapen før de holder myndighetene ansvarlige for sine gjerninger, sier han.

Men sånn fungerer det ofte ikke i praksis. Økt åpenhet er ingen garanti for at folk flest engasjerer seg eller at de vet mer om saker som angår dem.

I verste fall er åpenheten skadelig, mener Epremian og får støtte.

– Politikere og beslutningstakere tror at dette virker sånn. Men forskere har vært skeptiske, sier Epremians veileder professor Päivi Lujala ved Institutt for geografi ved NTNU.

Disse skeptiske forskerne ser ut til å ha rett.

Åpenhet krav for bistand

Når et land skal utvinne olje, gass eller mineraler, finnes det en global standard for god forvaltning og åpenhet. Denne standarden kalles EITI, eller Extractive Industries Transparency Initiative, og rundt 50 land er knyttet opp mot den.

Flere store bidragsytere, som Verdensbanken, FN og EU, krever at myndighetene i utviklingsland er åpne om inntekter fra naturressursene. Åpenhet regnes som nødvendig for å garantere at et demokrati fungerer. Uten åpenhet som følger EITI-standarden får landene ofte ikke støtte.

– I Ghana finner vi skuffende små effekter av rapportering og publisering av disse inntektene, konstaterer professor Lujala.

Lujala har undersøkt åpenhet i flere land og har spesielt tatt for seg Ghana. Men om effekten av åpenhet er liten i Ghana, finnes det i det minste en slags effekt. Ikke alle land får en effekt i det hele tatt.

Så hvorfor fungerer det ikke? Av flere grunner. Det trenger slett ikke å være vond vilje fra myndighetene som ligger bak heller.

Ikke egentlig tilgjengelig

Én grunn kan være at informasjonen i praksis ikke gjøres tilgjengelig for folk flest.

– I Ghana ble informasjonen gjort tilgjengelig på nettet og i store aviser. Men de fleste i landet blir informert gjennom radio og tv, sier Lujala.

Ghana er til og med et land der sentrale myndigheter faktisk prøver å informere folk flest. Informasjonen finnes altså tilgjengelig, og myndighetene har på sett og vis gjort jobben sin. Men i praksis er det bare et lite mindretall som får informasjonen med seg.

– For at denne informasjonen skal bli til nytte, må den gjøres tilgjengelig på en annen måte, mener Lujala.

Som radio eller tv. Direkte tekstmeldinger og lokale informasjonsmøter kan være andre måter å nå folk på.

I andre tilfeller kan informasjonen for eksempel gjøres tilgjengelig som årlige, overordnede rapporter. Men informasjonen brytes ikke ned til praktisk nyttig lokalnivå, slik at lokale aktører vet hva den i realiteten betyr for dem. Likevel har myndighetene fulgt EITI-standarden.

Forsker Epremian finner lignende forhold i Liberia, der han har undersøkt formidling av informasjon av EITI i fem av landets 15 regioner.

Liberia valgte raskt å følge EITI-standarden etter at våpenhvilen trådte i kraft i 2003, og inntektene fra landets store naturressurser skulle fordeles på nytt. Men det betyr ikke at informasjonen når frem som den skal.

Feil utgangspunkt?

Kanskje er selve utgangspunktet feil også. Er det virkelig sånn at mer åpenhet i seg selv er nok til å få folk flest til å reagere på saker som angår dem?

– Selv om du har tilgang på informasjon, betyr ikke det at du vil reagere på den informasjonen, påpeker Epremian.

Sånn fungerer det ikke hos oss i Norge heller. Selv om du kan gå inn og sjekke alskens sakspapirer og sette deg inn i utbygginger og budsjetter, er det de færreste av oss som gjør det. Men det betyr ikke at denne åpenheten er bortkastet.

– For at åpenheten skal virke, er du avhengig av aktører som allerede er engasjert og bruker denne informasjonen, mener Lujala og Epremian.

Dette kan være presse, men det kan også være engasjerte organisasjoner og andre som har ressurser og engasjement nok til å bruke informasjonen.

Trakk seg

Land som ikke lenger trenger utenlandsk støtte,er heller ikke nødvendigvis like ivrige etter å følge EITI-standarden som før.

Aserbajdsjan trakk seg fra EITI i fjor etter 14 års medlemskap, og landet var allerede suspendert på grunn av bekymring for de sivile rettighetene der.

Shahmar Movsumov, lederen for landets oljefond, nektet for at dette skyldes at de ikke lenger vil følge prinsippene i EITI. Landets myndigheter har siden kommet med selvstendig informasjon om forholdene.

Kan virke mot sin hensikt

– I verste fall virker åpenheten slik at det blir verre for folk lokalt, sier professor Lujala.

I en verden med begrensede ressurser, er kanskje ikke mer detaljert informasjon på et overordnet nivå det folk trenger mest. En landsby som rammes av en svær utbygging, vil ikke nødvendigvis få informasjonen i tide til å komme med innvendinger.

Myndigheter i et land som kan vise til at de følger EITI-standarden får økt status både internasjonalt og nasjonalt uten at det nødvendigvis skjer noe forbedring i praksis. På denne måten kan åpenheten likevel legitimere uheldige handlinger ved å vise til at de følger internasjonale regler om åpenhet, mener Lujala.

– Det kan også ta vekk oppmerksomheten fra overordnede spørsmål. Du kan ha åpenhet om hva en bedrift i et land holder på med. Men du stiller ikke spørsmål ved om den bedriften i det hele tatt burde få lov til å drive i landet, påpeker Epremian.

Slikt blander ikke EITI seg borti.

For åpenhet likevel

Alt dette betyr ikke at forskerne Lujala og Premian er imot åpenhet fra myndighetenes side. Under gitte forutsetninger kan mer tilgjengelig informasjon brukes av engasjerte folk slik at flere får fordeler av inntektene fra et lands ressurser. Blant annet ved å redusere korrupsjonen.

– Men økt åpenhet er ikke nok i seg selv, er hovedbudskapet fra de to.

Økt åpenhet kan være ett av flere virkemidler, men fungerer slett ikke på den halvt magiske måten som beslutningstakere og politikere tilsynelatende tror det gjør.

Referanse:

Studien som er omtalt i saken, er ikke publisert ennå. Forskerne har tidligere publisert følgende vitenskapelige artikkel om temaet:

Levon Epremian, Päivi Lujala og Carl Bruch: High-Value Natural Resources and Transparency: Accounting for Revenues and Governance. Oxford Research Encyclopedia of Politics. 2016 DOI: 10.1093/acrefore/9780190228637.013.21. Sammendrag