Konsekvensutredninger er nå et godt etablert system og et sentralt instrument i arealforvaltning. Det brukes for å måle gjennomførbarheten av nye prosjekter og vurdere betydningen av endringer som følge av disse aktivitetene.

Forskningen viser at det enda ikke er et optimalt verktøy til å evaluere innvirkningen på kulturarvsverdier eller lokale verdier knyttet kulturlandskap og kulturmiljø. Men vi trenger ikke en mer spesialisert praksis for å gjøre kulturarven mer synlig.

Hva er en konsekvensutredning?

En konsekvensutredning er en kartlegging og vurdering av de potensielle miljø- og samfunnsmessige virkningene som vil komme av en arealplan eller et tiltak (Store Norske leksikon). Dette gir informasjon slik at beslutningstakerne får oversikt over konsekvensene av tiltaket før det gjøres vedtak (Morrison-Saunders et al. 2014:2).

En konsekvensutredning er altså en metodikk for å vurdere problemer relatert til endringer eller forstyrrelser av et miljø forårsaket av mennesker og/eller av naturlige prosesser. Det omfatter klimaendringer, endringer i økosystemer, tap av biologisk mangfold, endringer i hydrologiske systemer og urbanisering for å nevne noen.

I Norge er bestemmelser for konsekvensutredninger beskrevet i plan- og bygningsloven. Det finnes også en håndbok utviklet (og nylig revidert) av Statens vegvesen for gjennomføring av konsekvens- og samfunnsøkonomiske analyser av transporttiltak. I andre europeiske land, og fra hele verden, finnes ulike metoder og tilnærminger tilpasset det aktuelle landets planlegging og forvaltning, lovverk og kulturell bakgrunn. En kan trygt si at konsekvensutredninger bygger på mange profesjonelle erfaringer og vitenskapelig kunnskap som krever stor bredde i fagområde og tiltak.

Kulturarvens plass i utredningene

Likevel, er det fageksperters erfaringen at kulturarvsfeltet er en relativt dårlig adressert komponent i konsekvensutredningsprosessen (Bond et al. 2004; Morrison-Saunders et al. 2014:6). Faget ligger ved et veiskille mellom miljøkonsekvensutredning (Environmental Impact Assessment, EIA) og sosialkonsekvensutredning (Social Impact Assessment, SIA), avhengig av om fokuset er landskap, arkeologi, by, samfunn, stammefolk eller noe annet (se f.eks. Barrow 1997; Wood 2003; Vanclay 2003; Bond et al. 2004).

Internasjonal forskning viser at, i et veldig sektorisert system der mange utreder ulike fagområder, har både kulturarv, kulturminner og kulturlandskap blitt tildelt liten plass. Hva trenger vi for å gjøre kulturarven mer synlig?

Spesialisering svekker konsekvensutredningene

Det uttalte målet for konsekvensutredninger er å oppnå en helhetlig kartlegging innenfor miljø, politikk, samfunn, helse og bærekraft (Sheate 2009; Pope et al. 2013). Men i de siste tiårene har vi vært vitne til et stadig voksende antall særskilte praksiser og metoder som følge av et behov for å synliggjøre enkelte fagområder, blant andre innen økologi, klimaendring og kulturarv (Pope et al. 2013:3).

I kulturarvfeltet har for eksempel International Council on Monuments and Sites (ICOMOS) hevdet at konsekvensutredninger ofte gir skuffende resultater når det brukes på verdensarveiendommer. De har lagt merke til et betydelig antall trusler mot verdensarven fra ulike store utviklingsprosjekter. De påstod at vurdering av virkninger på verdensarven ikke er tydelig knyttet til målsettingene i UNESCOs Verdensarvkonvensjon. Som respons på dette, ga ICOMOS ut en håndbok (ICOMOS 2011) om konsekvensutredning tilpasset verdensarv.

Konsekvensutredninger tilpasset verdensarv er et initiativ som er godt egnet til å gripe om verdensarvproblematikken (Pereira Roders et al. 2013). Likevel er behovet for spesialisering problematisk ifølge internasjonale fageksperter. Mye tyder på at for mange sektorer i konsekvensutredningsprosessen kan være til hinder for tverrfaglig kommunikasjon og god utøvelse av demokrati og deltakelse.

I tillegg mener ekspertene at for mange temaer gir grunnlag for ubalansert konkurranse som følge av økte økonomiske gevinster. De klandrer den økte spesialiseringen for å skape forvirring og skuffelse blant brukerne, praktiserende spesialister, konsulenter og forskere.

Mer bekymringsfullt er det at det gir grunnlag til et dårlig omdømme som skaper skepsis hos beslutningstakere, investorer og myndigheter i mange land (Fuggle 2005; Pope et al. 2013; Morrison-Saunders et al. 2014).

Til slutt påstår fageksperter at spesialisering svekker konsekvensutredningenes kjerneprinsipper og at for mange praksiser går rett og slett på bekostning av konsekvensutredningens verdier (Morrison-Saunders et al. 2014:2).

Med helheten i syne

Ut ifra nylig publisert internasjonal forskning, ligger ikke utfordringen i å skape mer spesialisert metodikk for konsekvensutredninger. Snarere handler det å finne en kreativ og integrert tilnærming til hovedmetodikken for å ikke tape helheten av syne.

Litteraturen viser at det er et reelt behov for en integrert strategi som omfatter helhetlige metoder basert på de forskjellige fagene. Med integrerte analyser menes fokuserte og pragmatiske tiltak. Det er behov for kortere, mer fokuserte utredninger som omhandler problemene som ganske visst vil påvirke beslutninger (Fuggle 2005). Å evaluere konteksten og vurdere hvor etterspørselen er størst fremheves som avgjørende steg for å kunne bestemme hva som skal utredes i hvert tilfelle (Kennedy & Ross 1992).

Når det gjelder kulturarv handler det primært om hvordan vi kan synliggjøre et helhetlig kulturarvbilde i konsekvensutredninger. Konsekvensutredningsmetodikken er i utgangspunktet skapt for å være et fleksibelt verktøy (Bond et al. 2014; Morgan, 2012). Den opprinnelige ideologien for konsekvensutredninger handler om homogenitet og fokus og anvender en langsiktig, sammenhengende og strategisk tilnærming til metodikken. Det vil si at konsekvensutredningene kan levere en metodikk med integrerte analyser og løfte frem løsninger som sikrer en helhetlig strategi når det gjelder inngrep i landskap med ulike typer av kulturminneverdi.

For at kulturarvsfeltet ikke skal bli marginalisert, bør vi aktivt utforske forbindelsene mellom utfyllende fagområder, for eksempel mellom kulturarv, urbefolkning og helse, eller mellom kulturarv, landskap og miljø (se kulturarvforskning presentert på de internasjonale konferansene IAIA17 og IAIA18). Et målrettet bruk av gjensidige faginteresser og felles problemstillinger vil kunne bidra til å fremheve kulturarvens rolle i konsekvensutredninger, øke den generelle bevisstheten om faget, og skape et mangfoldig og mer nyansert syn på kulturarvverdier.